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No apagar das luzes, dia 31/12/2014, a Assembleia Legislativa publicou a Lei Complementar nº 560 – norma que cria a Mato Grosso Previdência (MTPREV). A Lei define uma nova engenharia para o sistema Previdenciário Estadual. Apesar de ter sido publicada no último dia do ano, a Lei Complementar nº 560 foi antecedida pelo Projeto de nº 50/2013 - que no melhor exercício da Democracia - foi sacudido de um lado para a outro por diferentes atores que postulavam uma harmonização dos vários interesses em conflito. Diga-se de passagem, após muitas contribuições, a redação da Lei é uma versão mais qualificada do Projeto que a originou, fato que a tornou mais consensual.
Por que essa Lei é importante? Qual seu conteúdo? Quais são suas limitações?
Este Artigo - em cinco Partes - pretende discutir a Previdência do Estado. O tema certamente constitui uma preocupação central para servidores, cidadãos e governos. Sem rodeios podemos fazer a seguinte afirmação: as receitas de contribuição obrigatória dos servidores ativos, aposentados e pensionistas do Estado de Mato Grosso somadas à contrapartida também obrigatória do poder executivo (contribuição patronal), acrescidas das receitas de compensação previdenciárias (federal, estaduais e municipais) têm sido inferior às despesas crescentes despendida com os benefícios previdenciários do Estado.
Esse descompasso entre receitas e despesas, em curto horizonte de tempo, pode levar a um sério problema de governança no tesouro estadual. Adiar uma solução para o sistema previdenciário constitui uma poderosa ameaça desestabilizadora para as finanças públicas.
A previdência é complexa pela sua natureza política, jurídica, econômica e financeiro-fiscal.
Na ótica política, o parlamento é sempre hesitante em revisar alíquotas, tempo de contribuição e regras concessoras de benefícios. A alta visibilidade sobre esses temas pode “incinerar” ou prejudicar um parlamentar se este apoiar medidas reformistas restritivas que colidam (e vai) com o interesse de sua base eleitoral.
Na visão jurídica ressalta-se a pouca margem para os Estados legislarem sobre Previdência já que sua componente estrutural está lastreada em leis federais sem mencionar que direitos sociais tem forte proteção Constitucional. No aspecto econômico o desequilíbrio Previdenciário tem absorvido parte crescente das receitas de impostos e isso concorre para diminuir a capacidade do Estado no acréscimo de ativos (como infraestrutura em saúde, educação, segurança e modais de transporte). Na dimensão financeiro-fiscal, o tesouro lida com um fluxo de caixa contingenciado já que precisa aportar mensalmente elevadas somas para manter em dia o pagamento de aposentados e pensionistas.
Tenhamos em mente que esse problema de desequilíbrio do sistema previdenciário não é exclusividade de Mato Grosso. O pesquisador Varsano[1] (2007) do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) nos dá um vislumbre geral desse quadro: o autor menciona mudanças estruturais (transferências de rendas entre gerações), queda de fecundidade, benefícios expansivos, aumento na expectativa de vida e a incapacidade do mercado absorver massa de trabalhadores mais jovens. Seriam esses alguns dos desafios a serem vencidos com o propósito de evitar a ascendência das despesas sobre as receitas previdenciárias.
Não há nenhuma mágica para sair dessa armadilha temporal que sufoca o erário: elevar alíquotas, reduzir benefícios e tornar mais rigoroso o acesso. Contudo, essas saídas aparentemente lógicas afetam a competitividade da economia impondo custos a trabalhadores e às empresas.
Este texto é mais modesto e não vai tão longe para discutir a origem mais profunda do desequilíbrio previdenciário – ele trata apenas de alguns aspectos da Lei Complementar nº 560/2014.
De início,por força da Lei Federal nº 9.717/1998[1], é necessário que Estados e Municípios façam uma avaliação atuarial[2] em cada exercício com a finalidade de estimar qual a arrecadação futura para custear a previdência futura e, com base nesses estudos, se houver déficit, propor alternativas de receitas compensatórias. Essa avaliação atuarial é um dos requisitos para que o Estado consiga a Certidão de Regularidade Previdenciária (CRP)[3], documento que o habilita: a receber transferências voluntárias da União; à celebração de acordos, de contratos, e de convênios; à realização de operações de crédito e à obtenção de subvenções provenientes de instituições federais (Lei nº 9717/1998, Art. 7º, I, II, III).
Os estudos técnicos avaliativos do custeio das despesas previdenciárias estão informados[4] nos Demonstrativos de Resultados da Avaliação Atuarial[5] (DRAA) publicados anualmente no sítio do Ministério da Previdência. Esses estudos têm sido elaborados para o Estado de Mato Grosso pelo Banco do Brasil. Isso ocorre porque o Estado não possui carreiras de especialistas em Ciências Atuariais[6].
O fluxo atuarial de 2014 projetou equilíbrio até o ano de 2088, mas para esse suposto equilíbrio, considerou que o Fundo Previdenciário do Estado de Mato Grosso (FUNPREV) dispunha de um de um ativo inicial (2014) de R$ 15,3 bilhões cujo montante estaria apto a render juros reais de R$ 918 milhões anuais. Esse valor (R$ 918 milhões) cobriria um déficit financeiro de R$ 523 milhões referente ao exercício de 2014[7] e ainda acumularia um excedente de RS 395 milhões para 2015.
Essa hipótese de custeio da previdência com um fluxo de caixa tão elevado é pouco realista pela ausência de fundamento econômico e fica menos verossímil ainda quando sua lógica de avaliação atuarial se repete para os 70 anos subsequentes. Embora a matemática atuarial seja feita pelo Banco do Brasil as conclusões dos relatórios dependem de informações providas pelo Estado, ou seja, é o contratante Mato Grosso que diz o que tem como hipotético ativo patrimonial previdenciário e qual a cifra estimada desse patrimônio.
A conclusão é que o ativo imobilizado incorporado ao FUNPREV pelo Decreto nº 1.817/2013 não tem a pretensão de cobrir o passivo atual, mas objetiva tão somente habilitar o Estado a conseguir a CRP. Se os R$ 15,3 bilhões em ativos imobilizados forem excluídos do cálculo atuarial, o que por ora é indicado pela sensatez, gerará um passivo atuarial que exigirá um desembolso estratosférico de R$ 71,5 bilhões até 2088. É um número difícil de ser processado mentalmente, muito menos de ser pensado como uma apreensiva possibilidade para o futuro.
Como propostas de planos de custeio, o Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial (DRRA) de 2012, publicado no sitio do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) sugere que Mato Grosso poderia equilibrar receitas e despesas previdenciárias seguindo duas proposições:
1. Uma alíquota patronal fixa de 22% e outra complementar fixa de 28,49% totalizando 50,49%. Essa regra seria aplicada durante 35 anos e após esse tempo, voltaria aos 22% para os 35 anos subseqüentes, ou
2. Uma alíquota patronal fixa de 22% adicionada a outra complementar variável que começaria com 10% em 2012 e alcançaria 50% em 2046. A rigor, começaria com 32% (22% + 10% ) e terminaria com 72% (22% + 50%). Após 35 anos essa alíquota draconiana retornaria aos 22% para um mesmo período.[8]
Para que seja observado o equilíbrio financeiro e atuarial no Regime Próprio da Previdência Social (RPPS) de MATO GROSSO é imprescindível a adoção do plano de custeio normal e suplementar proposto neste Parecer Atuarial. Além disso, com o objetivo de conferir maior qualidade ao cálculo atuarial, é importante a realização de um recadastramento dos servidores que propicie aos próximos estudos uma base cadastral completa e atualizada, além do acompanhamento ao longo do tempo do resultado do RPPS com o que foi estimado pela Avaliação Atuarial, contribuindo para a adequação das hipóteses utilizadas no estudo (MPAS, Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial, 2012)
Tanto na primeira quanto na segunda proposição, os servidores ativos continuariam com a alíquota de 11% sobre o total de seus subsídios, assim como os servidores inativos sobre os proventos que ultrapassasse o teto do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), não havendo contribuição complementar por parte dos servidores. Nem é preciso dizer que ambos os cálculos são implausível de serem cumpridos já que exercem uma força incapacitante aos recursos do tesouro estadual, motivo pelo qual, foram descartados pelo Estado. Nessa conjuntura, somada à obrigatoriedade de unificação da gestão previdenciária, é que surgiu a proposta do Projeto de Lei Complementar (PLC) no 50 e a Lei Complementar nº 560 de 31/12/2014. Continuaremos no assunto na Parte 2.
*PAULO CEZAR SOUZA é mestre em Economia pela UFMT e acadêmico de Direito.
*UMBELINO CARNEIRO NEVES é graduado em administração pela UFMT e especialista em Gestão Pública pela UNEMAT.
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